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  中国特色应急管理组织运行模式的探讨
(2010-12-27) 浏览人数: 4686
    作者:
   全国政策科学研究会理事  西安朝华管理科学研究院院长    单元庄教授
   西安朝华管理科学研究院助理研究员   硕士    张国祥
 
    摘要:应急管理组织运行模式在整个应急管理中具有核心地位,本文总结进入新世纪以来,特别是对2003年举国抗击“SARS”过程中,不同地区实际形成的不同组织运行模式及其效益后果,进行了扼要分析,探讨了符合中国国情的应急管理组织运行模式;以此为基础,进一步分析了我国新型应急管理组织运行模式与行政管理体制改革的高度关联性与深层矛盾,引申出对我国行政管理体制改革的思考。
    关键词:突发事件;转型期;应急管理组织运行模式;
    人类应急管理科学的真正形成尽管只有半个世纪,但人类智慧在这一古老而崭新的舞台上所导演出的剧幕却已无比精彩。2l世纪初,相继发生如“911”、“SARS”以及我国南方冰雪、汶川和玉树大地震等非常规突发事件,既考验了经济、社会系统承载能力,又挑战了中观应急管理组织运行体制,这不仅对构建具有中国特色的应急管理组织运行模式与体系具有重要意义,又对当前行政管理体制改革具有重要的启示作用。
 
    一、中国正处于突发事件的高发期
    半个世纪以来,世界一体化进程与工业现代化的加速,发展中国家的复兴,中国快速崛起对世界格局的改变,等等,推动世界进入一个新的转折发展期;处于改革开放中的中国,同样进入了重大转折阶段;从应急管理的角度,这也是一个复杂多变的时期——
    1、我国处于生态环境突发事件的多发期。进入新世纪,伴随着国际生态环境的恶化,全球性变暖的趋势加强,幅员辽阔,内部地理自然环境复杂多变的中国,也进入了生态环境突发事件的多发期,甚至成为世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一。据不完全统计,每年因自然灾害造成的损失超过上千亿元。
    2、我国进入突发公共事件的高危期。目前,我国经济、政治、社会体制的战略转型直接推动着社会结构的深刻变化,改变了和继续改变着新旧利益群体之间的利益关系;伴随着经济利益关系的调整,社会伦理与精神价值体系也在发生着新的变化。一系列新的矛盾冲突使我国进入突发公共事件的高危期。我国每年因公共安全问题造成的经济损失搞达数千亿元,每年夺去了数十万人的宝贵生命。
    3、我国已进入对外关系与国际环境突发事件的高发期。改革开放以来,我国经济实现飞速发展,取得了令世界瞩目的成就,在睦邻关系不断发展的大好形势下,我国与周边国家(地区)的经济、政治、文化乃至宗教关系等也进入了一个新的重大调整期。特别值得注意的是,随着世界一体化进程的加快和原有国际经济、政治关系的变化,我国不仅在经济领域面临着周边国家(地区)的严峻挑战,而且成为周边军事强国最多的国家之一。进入新世纪,周边环境中涉及领土、宗教以及经济的矛盾冲突事件不断发生,对我国现代化建设产生了颇为深远的影响。上述诸种因素表明,我国的对外关系与国际环境处于一个矛盾多发时期。
 
     二、“应急管理组织运行体系”面临的问题与挑战
    在分析中国应急组织运行体系时,必须承认,1949年后建立的强有力的高度集权的体制,客观上与应急组织所需要的集权统一准军事化运行相适应。因此,虽然与西方发达国家较为先进的应急组织运行体制有较大差距,但在相当长的一段时间里,依靠这种传统集权体制,中国政府成功地应对了诸如朝鲜战争、建国初国内市场的动荡,直至文化大革命期间的“珍宝岛事件”等一系列重大危急事件,为今天建立科学现代的应急管理与应急组织运行体制提供了十分宝贵的经验。对此,应给予实事求是的评价与肯定。
随着现代化进程的加快,市场经济的逐步建立,传统应急组织体系越来越不适应经济社会发展的需要;另一方面,信息化、世界一体化大大缩短了社会生活的时空距离,信息大爆炸导致信息“不对称”的加剧,使得突发事件的发生频率明显提高。在这样一种全新环境中,传统应急管理运行体制的缺陷与问题更突出。主要表现在以下几个方面:
    一是将应急管理依旧视为“非常规非秩序化管理”,从而为应对突发事件过程中的种种无序、盲目、低效乃至负效用推卸责任;
    二是缺乏专业化、规范化、制度化、科学化、系统化的常规应急管理组织机构和相应的制度、法律、运行体系;
    三是传统“条块分割”严重阻碍了应急管理体系的建立和机制运行;
    四是信息技术的低素质、决策程序的不规范,人员知识技能结构的不合理,应急设施的不健全等等,严重制约了应急管理的准确、及时和科学,导致了决策的失误,低效甚至严重负效应;
    五是缺乏独立的监督问责体系;六是吏制价值观的异质化:一些官员为了不影响自己的“政绩”,谋求表面的“稳定”,弄虚作假,报喜不报忧;更有甚者如广西南丹特大矿井透水事件中的南丹县领导干部欺上瞒下,视人命如草芥的犯罪行为屡屡发生。以权谋私、营私舞弊、欺上瞒下、文过饰非,及至于动用黑势力,暴力抗法,暴力封锁,危难信息,已成为危机管理体制中的严重问题。
    以上问题严重制约了现代应急管理组织运行模式的建立、健全和运行的科学、及时、高效,成为当前亟待解决的问题。
    从美国“9.11”事件到抗击非典和汶川、玉树大地震,全社会对应急管理的认知发生了根本性的转变。以抗击非典为标志,我国进入了建立具有中国特色的应急管理组织运行体系的新时期。
 
     三、“非典”启示与新型应急管理组织运行模式的构建
    举国抗击“非典”的斗争给予我们诸多的启示,其中最值得总结的是北京、上海、广州三座城市不同的应急管理组织运行模式及其有机组合。
    一是以“强势政府”为主导的应急管理组织运行模式。四月中旬后的北京,政府以强劲有力的决断和公开性制导,迅速平抑了恐慌,成功遏制了“非典”的扩张。在渡过了自然持续期的煎熬后,“非典”的肆虑终于被有效控制。
    二是以“强势政府+专家系统”为主导的应急管理组织运行模式。自2003年年初一直处于疾病属性判断迷惘的广州,非政府的应急决策主体----医疗系统----顶住了来自各方的压力,以严谨负责的态度,谨慎论证,周祥实验,快速总结出了一套科学的医治方案,有效抑制了疾病的传播。
    三是以“强势政府+公众组织”为主导的应急管理组织运行模式。
这是一种由社区与公众将政府决策转化为民间权力与决策,进而将其扩张至极致状态的应急管理组织运行模式。“守望社会”的上海,同样是非政府的决策主体----社区与公众,将政府的统一强势决策转型为社区的分层柔性管理与决策,由传统居委会组织、保安与值班楼长、居民组成的“天网”,疏而不漏地将所有“危险者”屏闭于大上海之外,创造了抗非典的奇迹。
    除了上述三种模式外,自然还有其他城市的探索与创造,值得认真思考与总结。不过,这三座城市先后成功遏制非典的典型事例不仅提供了不同类型的应急管理组织运行模式,最有价值的是由三座城市创造的三种局域模式有序组合出了极具中国特色的应急管理组织运行体系模型——
    这一系统模型的核心要素是“强势政府”的科学决断与公开性制导决策。失去了这一要素,整个应急管理系统将会疲软甚至瘫痪。
    关键要素是“专家外脑系统”为政府正确决策提供科学决策基础。失去了这一要素,政府决策就失去了科学依据,其后果必然是灾难的加剧。
    基础要素是“公众组织”对政府科学决策的有效动员与落实。在应急管理系统中决不因其处于社会基层而无足轻重,构建全社会型应急管理系统是一个长期的任务。要从制度层面使基层民众组织(包括街道、社区与各类民间组织如红十字会、志愿者群体等)参与到应急管理中来,这是我国当前应急管理体系应高度重视的问题。
    辅助要素是“现代传媒”。传媒在应急管理中具有舆论导向作用。政府以及公众要与传媒建立良性互动关系,公众可以通过传媒对突发事件本身的形成认知,同时可以表达对政府应急管理行动的态度与看法。
支撑要素是“执行保障系统”。主要包括应急物资的运输和信息的传递等方面,通过执行保障系统保证应急管理组织运行模式的科学、规范、有序运行与实施,有效控制突发事件的恶性发展。
    以核心要素、关键要素、基础要素、辅助要素和支撑要素有序组合列位其间,构建出以强势政府与专家系统为核心,‘五位一体’的具有中国特色的应急管理组织运行的完整体系。其完善固然尚需时日,但雏形却已初步形成。
在这一组织运行体系中,有两组关系是十分重要的,其一是“强势政府”与“专家系统”的有机组合,这是应急管理科学决策的关键和科学高效应急管理的第一保障。其二是,公众组织与核心主导在决策目标与总目标的高度一致,能够使政府核心决策卓有成效地转化为公众性社会决策,并被数倍数十倍数百倍地放大和高效能落实,其功效与能量之巨大与决策主体(公众组织)表面的细弱与离散实在不可同日而语。这种局域基层决策行为主体与全局高层核心决策主体在目标高度一致前提下的高效能组合,成为东方型公共管理的深厚根基。其以一种新的形式再现了中国传统的“家国双重网络”——国家政权与基层社会组织双重统治是典型东方模式,有如细小的土粒组合成丰厚的土壤,托载起庞大的人类社会与文明体系。这一组合所蕴含的意义远远超出了应急管理的领域。
 
     四、应急管理组织运行模式构建与行政管理改革的思考
    在应急管理组织运行体系科学化、规范化、现代化建设的过程中,有一个与现代行政管理体制改革密切相关难以绕开的难题,即:政府体制改革常规取向与应急管理的组织运行体系目标价值的逆忤性问题。
    随着政务改革的深化和政治体制改革的渐进推进,政府管理与社会管理的结构改革取向于“小政府,大社会”,而应急管理与应急却必然要求建立一种特定时空高度集权统一的“强政府”体制。由此衍生出组织体制、价值取向与运行机制的“二元逆向运动”——由于处在经济社会的重大转型期,加之应急管理的特殊需求,集权统一与“强政府”体制仍有其存在的必要性与合理性,这就使得“强社会”倾向与“强政府”现实的关系变得愈加微妙,成为当前中国政治体制改革、政府行政管理体制改革中的一大难题。
    从更深层次分析,由于应急管理体系的“核心决策层”在政府系统中,往往是由各级最高行政长官直接担任应急管理的最高指挥。在突发事件频发的状态下,应急管理的组织运行体系与政府日常行政管理体系表现出高度的重合性,即原作为政府行政管理体系分支的应急管理体系应急行为,在瞬间上升转化为近乎日常行政管理体系全系统的启动和运行。这种组织与行为上的高度重合,必然在两种组织运行体系的价值取向上产生明显差异和矛盾,即:日常行政管理体系改革的主方向是民主化,而应急管理系统则要求在科学民主基础上的强势集中与权威。这种组织价值取向上的二元冲突,必然外在地表现为“强社会”取向与“强政府”取向的矛盾与冲突。
    上述矛盾在现实生活中极易衍生出两种倾向:其一是日常行政管理体系的反科学高度集权与专权化;其二是应急管理过程中以“民主”为借口的无作为。
    为了避免上述两种倾向的发生,妥善处理两种组织运行体系价值取向的矛盾,在当前乃至今后一个较长时期内,应建立
    ——“以‘科学民主化’和构建‘有限政府’为基本取向,同时具有高度权威和科学决策素质的“科学民主+强势”的行政管理体系”,以适应常规状态下民主化进程和非常时期快速集中决断的需要。
    ——探索和构建这种新型行政管理模式与体系应成为当前政府行政管理体系改革的目标,也是应急管理体系现代化建设给予现代行政管理体制改革的重要启示。
 
                                                               2010-12-24于西安
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